Модернизация белорусской промышленности затевалась с невиданным пафосом и едва не превратилась в проект, призванный сплотить нацию. Но она провалилась, огромные средства оказались потрачены впустую. Мы попытались понять – почему?
Пролетела, прошумела над Беларусью попытка модернизации промышленности. Запомнилась проектами превращения фабрик 60-х годов в суперсовременные производства, огромными госсубсидиями, «крепостным правом» в деревообрабатывающей отрасли и посадками в тюрьму не справившихся директоров. И, как водится, бесконечными президентскими угрозами «открутить головы» тем, кто эту вожделенную модернизацию провалит.
Теперь все, конец. Правительственные чиновники-«модернизайцы» решили больше не рисковать и прекратили выделять средства на проекты по модернизации предприятий. Это ясно, если даже поверхностно посмотреть на расходные статьи бюджета на следующий год. Так, реальному сектору в 2015 году достанется 5 трлн рублей, причем они пойдут на возмещение процентов по кредитам. В поддержку АПК – эту вечную «черную дыру» белорусской экономики – будет вброшено 16,4 трлн рублей. А вот про модернизацию промышленности авторы проекта бюджета, видимо, постарались уже и не вспоминать. И потому сократили государственную инвестпрограмму на 32% к 2014 году, до 4 трлн рублей. Соответственно, в бюджете уменьшены и расходы на покупку оборудования (кроме медицинского и военного назначения), капитальное строительство, ремонты, строительство инженерно-транспортной инфраструктуры. Как отдельные направления выделены только дорожное хозяйство и мелиоративная система – инвестиции в них вырастут.
Но почему столь громкий, можно сказать – национальный проект – модернизация промышленности, оказался закрыт без лишнего шума? Что случилось? Думаю, причину стоит искать не в конкретных провалах при попытке «вытащить» деревообрабатывающие заводы. И не в бездарной потере более чем $100 млн при замене турбин на Березовской ГРЭС. Причина в самом подходе. А именно – в попытке провести так называемую «авторитарную модернизацию», то есть «продвинуть» промышленность командно-административными методами, без учета законов рынка. Когда-то – в раннем СССР – это получилось. Но Сталин проводил индустриализацию страны в условиях военного коммунизма, а наши люди уже успели вкусить запретных плодов рыночной экономики. Соответственно, мобилизационная модель развития в Беларуси не приживается.
Впрочем, обо всем по порядку.
В последние несколько лет среди элитряда стран постсоветского пространства (России, Беларуси, Азербайджана, Казахстана) стали очень популярны идеи так называемой «авторитарной модернизации». Ее чаще всего рассматривают как набор технических мер, призванных обеспечить успешное социально-экономическое развитие страны. Этот подход опирается на «истории успеха» авторитарных реформ – от Южной Кореи и Сингапура 1960-1980-х до Чили при Пиночете. Не случайно, наверное, история Сингапура, как и личность главного реформатора этой страны Ли Куан Ю с таким интересом изучалась несколько лет назад обитателями кремлевских кабинетов.
Приверженцы такого подхода в самом деле убеждены в том, что модернизация требует «свободы рук». По их мнению, авторитаризм избавляет правительство от давления со стороны политиков и общественного мнения, позволяя ему провести непопулярные реформы, которые могут оказаться заблокированными при демократии.
Идеологи «авторитарной модернизации» прямо заявляют: крайне сложно проводить социально-экономические реформы в условиях демократии. Ведь регулярные и конкурентные выборы вызывают к жизни политические бизнес-циклы, способствующие популистской политике и сужающие окна возможностей для проведения реформ. Разделение властей дает политикам возможность блокировать принятие ключевых решений или выхолащивать их суть, а широкое представительство организованных интересов создает стимулы к господству «распределительных коалиций», нацеленных на извлечение ренты. И еще много умных слов, призванных оправдать одно: сначала нужно провести модернизацию реального сектора экономики – а уже потом думать о таких глупостях, как свобода СМИ и честные выборы.
Однако в реальной жизни «истории успеха» авторитарных реформ редки. На одного успешного реформатора вроде Ли Куан Ю приходится множество клептократов наподобие Жозефа-Дезире Мобуту в Конго, доводящих свои страны до полного упадка. И дело здесь не в личных качествах тех или иных лидеров. Реализация проекта авторитарной модернизации наталкивается на целый ряд ограничений, причем не только структурных (уровень развития страны, наследие ее прежнего опыта, обеспеченность ресурсами), но и политических и институциональных, обусловленных характеристиками политических режимов и сложившихся в них правил игры.
Да, демократия – это сложная в использовании государственная конструкция. Но проводить социально-экономические реформы в условиях авторитаризма еще сложнее. Жизнь уже не раз показала: такие режимы, как установившийся в Беларуси, сочетают в себе худшие качества демократий и автократий. Им во многом присущи те же дефекты, что и демократиям: политические бизнес-циклы и «распределительные коалиции» соискателей ренты (то есть «приближенные к телу» бизнесмены) никуда не исчезают. Но опора таких режимов на контроль государства над экономикой и силовым аппаратом, а также патронат элит в сочетании с покупкой лояльности масс не способствуют успеху реформ. Масштабные преобразования оказываются как минимум рискованным предприятием.
При проведении реформ авторитарные лидеры могут опираться либо на бюрократию, либо на силовиков, либо на тех и других одновременно – в Беларуси происходит именно так. Но тот, кто опирается на неэффективную бюрократию, не всегда готов рисковать нарушением баланса сил в ее рядах ради повышения качества управления. Поэтому его шаги на пути реформ оказываются непоследовательными, а соблазн сохранить власть, закрыв глаза на прогрессирующий упадок страны, – все более непреодолимым. Конечно, было бы ошибкой ожидать, что демократизация сама по себе улучшит условия для проведения социально-экономических реформ – скорее она создаст для них новые вызовы. Но рассчитывать на успешные реформы в рамках опирающегося на бюрократию авторитарного режима – просто глупо.
Дело в том, что за 20 лет правительство Беларуси из коллективного органа принятия ключевых решений превратилось в набор чиновников, отвечающих за решение задач, поставленных перед ними президентом. Совет министров сегодня – это не совокупность политически ответственных перед парламентом назначенцев, но это и не команда профессионалов, объединенных решением общих управленческих задач. Подготовка управленческих решений по модернизации конкретных производств превратилась в сложный и неэффективный процесс согласований между различными министерствами, помноженный на внутриаппаратную борьбу. При этом принимаемые президентом решения часто носят произвольный характер, в результате оказываясь невыполнимыми.
Все это, конечно, лишь попытка умными словами объяснить, почему модернизация промышленности волевым решением «сверху» обречена в наших условиях на провал. Проще говоря – потому, что ею занимаются чиновники, а не предприниматели. Предприниматель – он заинтересован в успехе и готов рискнуть ради перемен. Чиновник же заинтересован в обратном – в сохранении своего текущего статуса, в отсутствии перемен. И мы видим, что в Европе после распада СССР модернизировать промышленность с наибольшим успехом смогли именно те страны, которые опирались на демократические институты, то есть проводили модернизацию не авторитарными методами. Меняя при необходимости столько правительств, сколько нужно. Это Польша, Чехия, Словакия, Хорватия, Словения, Эстония. И наоборот: страны, которые пытались модернизировать промышленность «жесткой рукой» (даже несмотря на общедемократический строй в стране) – не преуспели, а то и вовсе ухудшили свое положение. Это Болгария, Румыния, Сербия, Латвия.
Некоторая уникальность Беларуси в том, что у нас все еще остается нереформированным практически все. Добавим сюда колоссальный разрыв между правами собственности на средства производства и производственными отношениями, с одной стороны, и действующей правовой системой, с другой стороны. Иначе говоря, 80% ВВП создается на государственных предприятиях, управляемых постсоветскими чиновниками-руководителями, деградировавшими до местечкового-аграрного уровня и уступающими по уровню образования и компетентности даже БССРовским.
Резюмирую очень точным наблюдением руководителя проекта «Кошт урада» Владимира Ковалкина, «Сегодняшний чиновник-руководитель – уже не профессия и не социальное положение, а определенное сословие. Ввиду того, что современное право не строится на сословном принципе, возникает действующая параллельно официальному законодательству система «понятий», призванная разрешить это противоречие. Неравенство и несправедливость формируются в силу приватизации ресурсов власти распределяющими их начальниками. А они назначаются по принципам клановости, землячества и личной преданности высшим государственным чиновникам. Активно формируются сословия «силовиков» и «бизнесменов-купцов», все больше очевидными становятся их сословные привилегии. … Вертикаль власти трещит по швам, и это становится очевидным на примере полного провала программ модернизации. Провала закономерного в рамках выстроенной системы власти, ведь на местах уже сформированы альтернативные центры силы и принятия решений, основанные на коррупции, клановости и землячестве».